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追溯社会政治的基础

李宇先


卢梭在其《论人类不平等的起源和基础》一书中对人类不平等的起源和基础作出了回答。而对于人类社会为什么会有社会政治权力，为什么会被分为统治者和被统治者，君权是不是神授的，社会政治的合法性基础是什么，什么样的社会体制才是合理的，如何才能建立一套完善协调的社会制度以保障和实现人的权利等一系列问题，卢梭在其《社会契约论》一书给出了一个全新的阐释，追溯着社会政治的基础。
《社会契约论》写作于1762年，其中心思想就是：人是生而自由与平等的，而国家只能是自由的人民自由协商的产物，当人民的自由被强权所剥夺，则被剥夺了自由的人民自然就有革命的权利，用暴力夺回自己的自由；国家的主权在全体人民而不在君主，最好的政体是民主共和国。卢梭在该书的第一章中开篇即称“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”在卢梭看来，一切社会之中最古老的而又唯一自然的社会，就是家庭。自由是天赋的人权，人类社会所共有的自由是人性的产物。人性的首要法则是要维护自身的生存，并且每个人都生而自由、平等。人们只是为了自己的利益才会转让自己的自由，自由是一切社会制度得以维护的基石，人类进入政治社会以后，同时也就失去了这种自由，这是因为人类曾经达到这样一种境地，当时自然状态中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上已经超过了每个个人在那种状态中为了自身生存所能运用的力量，如果人们不改变这种状态，人类这可能消亡。为了人类社会安全的缘故，人们将一部分权利让渡给另一些人。
卢梭认为，社会契约的目标是追求人民的自由和平等，他指出“如果我们探讨，应该成为一切立法体系的最终目的的全体最大的幸福究竟是什么，我们便会发现它可以归结为两大主要目标：即自由与平等。自由，是因为一切个人的依附都要削弱国家共同体中同样的一部分力量；平等，是因为没有它，自由便不能存在。”这一观点成为卢梭构建政治社会价值的出发点。
那么卢梭所说的自由是什么呢？其意义有何在？卢梭认为，人生而具有的自由是一种天然的自由，是人类的一项自然权利。但是如果这种天然的自由不加以适当的限制，同样可能对人类社会予毁灭性的打击。因此，人类就结合在一起，进入到政治社会。人类进入政治社会后，人类天然的自由就受到损害，丧失了天然的权利。在卢梭看来，人类要重新获得自由，就必须寻找出一种结合方式，使它能以全部共同力的量来保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人只不过是在服从自己本人，并且仍然象以往一样自由，这就是社会契约。这样虽然会丧失一些天然的权利，但是，人类由于社会契约丧失的仅仅是他天然的权利，而他所获得的，则是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。这种自由是一种契约的自由，是由社会公意所确定、约束和限制的自由。除了天然自由和社会自由外，卢梭认为还应该在社会状态的收益栏内再加上道德的自由，唯有道德的自由才能使人类真正成为自己的主人，只有服从了人类自己为自己所规定的法律，才会有真正的自由。任何人如果拒不服从公意，全体就要强迫他服从公意，而这恰恰是人们要强迫他自由。自由是不可侵犯和不可转让，卢梭坚决地认为“放弃自己的自由，就是放弃自由做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至是放弃自己的义务。”
卢梭在《论不平等的起源和基础》一书中，考察和论证了人类社会不平等的起源、发展和基础。当君主专制制度达到顶峰时，人们可能通过变革来推翻专制统治，重新订立契约，从而达到新的平等。卢梭在《社会契约论》一书中再一次对平等进行了深入阐述，他认为平等绝不是指权力与财富的程度应当绝对相等，不是要实行绝对的平均主义，平等是法律的平等，是法律保障下的平等，“法律面前人人平等”。人们是通过社会契约，通过法律，使人类社会真正确立和实现平等，“基本公约并没有摧毁自然的平等，反而是以道德的与法律的平等来代替自然造成的人与人之间的身体上的不平等；从而，人们尽可以在力量上和才智上不平等，但是由于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。”这种平等是建立在法律基础上的，是可以得到保障的。
公意（general will）和主权在民是《社会契约论》最基础的概念，卢梭试图借助这两个概念，用于解决政治权力的合法性、国家的社会根据问题。在卢梭看来社会契约是要根据公意来确定，公意就是社会契约的核心和基础，是公民社会、国家的灵魂，是社会自由的命脉。社会契约要求人们把自己和自己的全部权利转让给社会；要求这种转让必须是毫无保留的；要求这种转让必须是转让给社会而不是任何个人。因此，公意从本质上来看就是社会契约，体现了政治和国家的意志，每个人通过社会契约成为全体不可侵犯的一部分，每个人既是公意的一部分，又必须服从于公意。卢梭指出，“如果我们撇开社会公约中一切非本质的东西，我们就会发现社会公约可以简化为如下词句：我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体不可分割的一部分。”由于公意是社会公理的标准，因而它最根本的精神是正义。因此，社会契约构成了主权者。政权权力的源泉是人民，而不是所谓神授君权的封建专制的君主。社会政治权力的基础是人民的公意，只有人民才有权制定法律。公意产生主权，主权不外是公意的运用。卢梭始终认为，主权是不可转让的，因为主权是国家的灵魂，是集体的生命，由此批判了格劳秀斯、霍布斯提出的主权可以转让给君主的论调；主权是不可分割的，因为公意是一个整体，由此否定了洛克、孟德斯鸠的分权主张；主权是绝对的、神圣的、不可侵犯的至高无上的权力，任何个人、政党、团体都不能凌驾其上，一旦出现僭越、凌驾、篡夺主权的行为，人民就可以有权推翻它，夺回自己的主权；同时主权是不可代表，主张直接民主制。由此构成了卢梭的主权在民或者人民主权的思想。
卢梭的法治思想在《社会契约论》一书中得到了彻底地阐述，既然通过社会契约，根据公意建立起来的社会是一个主权在民的社会，那么这个社会性就必然应当是一个法治的社会，法治社会构成社会的根本性的基础，必须依法治国。因此，卢梭也成为近代法治理论的创立者。卢梭认为，法律是政治的唯一动力，政治体只能由于法律而行动并为人感到，没有法律，已经形成的国家也不过是一个没有灵魂的躯壳而已。由社会契约而得出的第一条法律，也是唯一真正根本的法律，就是每一个人在一切事物上都应该以全体最大的幸福为依归，也就是说公意是一切法律的源泉。如果法律不是以公意为基础，那么法律就会丧失自己的力量而无合法性基础，“一旦法律丧失了力量，一切就告绝望了；只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再有力量。”此外，卢梭还认为，法律既然结合了意志的普遍性与对象的普遍性，所以任何个人就绝不能擅自发号施令，并使之成为法律，个人的号令仅仅只能是行政行为，而不是主权者的立法行为。卢梭十分崇尚依法治国的原则，在他看来，国家构成的基本要素不是官员而是法律。这就表明，卢梭认为法律是国家的根基，一切要依照法律来规范国家的运作，任何人不能超越法律之上，政府是主权者与臣民之间所建立的一个中间体，它负责执行法律并维持社会以及政治的自由，它的一切行为都只能是法律，即使是统治者也必须依法治国而不能侵犯法律或者违背法律，因为法律是自由的基础，没有法律也就没有自由，法律是保护自由的，服从法律就是服从自己的意志，违背法律也就是违背自己的意志
《社会契约论》是卢梭时代的产物，它所关注的是18世纪社会焦点，是近代法国的社会现实。虽然卢梭的社会契约论的思想没有能超出其时代的局限性，其思想中所谓永恒正义和理性王国，不过是他那个时代小资产阶级的利益和要求的在理论上的反映，不过是其所代表的小资产阶级所有制的理想化与理论化而已。美国著名的法理学家E·博登海默就认为，卢梭的理论极易导向一种专制民主制，即在这种民主中，多数人的意志不受任何限制，而这包含着一种导向专制主义的危险。但是，卢梭的《社会契约论》仍然是世界思想史上最为重要的古典文献之一，是“一部宣布人民主权原则的、最深刻最成熟的著作”，它反映了上升时期资产阶级的民主理想，那就是要建立资产阶级民主共和国。它是资产阶级革命的福音书，对法国大革命的政治理论产生了强烈影响，其自由平等的主张和“公意”的概念以及法治的思想对法国仍至世界资本主义宪政理论都产生巨大的影响。

浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令

第172号


　　《杭州市市长公开电话行政投诉办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2001年10月1日起施行。
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市 长：仇保兴
二ＯＯ一年九月二十七日

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杭州市市长公开电话行政投诉办法

　第一条 为充分发挥市长公开电话作用，监督行政机关及其工作人员依法履行职责，保护公民和其他组织的合法权益，根据《浙江省县级以上人民政府执法监督条例》及《浙江省信访条例》，结合本市实际，制订本办法。
　　第二条 “12345”市长公开电话是杭州市人民政府设立的行政投诉专用电话。
　　公民、法人和其他组织对本市行政机关及其工作人员在执行公务活动中的违法或不当行为以及行政机关应当作为而不作为的行为，均可以通过市长公开电话或互联网市长公开电子信箱向市人民政府进行投诉。
　　第三条 市长公开电话(含互联网市长公开电子信箱，下同)受理公民、法人和其他组织对行政机关提出的以下各种投诉意见、建议或要求：
　　（一）对无正当理由拒绝审批、登记和颁发许可证、执照等证照的投诉；
　　（二）对违法进行行政性收费的投诉；
　　（三）对违法采取行政强制措施及强制执行措施的投诉；
　　（四）对要求行政执法机关查处违法行为的投诉；
　　（五）对要求行政机关帮助解决直接影响群众生活的有关问题的投诉；
　　（六）反映突发事件的情况；
　　（七）对我市改革开放、经济建设、市政建设、城市管理方面的意见或建议；
　　（八）属于政府部门应当处理的其他有关问题的意见和建议；
　　（九）法律、法规、规章规定可以投诉的其他行政行为。
　　第四条 通过市长公开电话进行投诉应当遵守下列规定：
　　（一）有明确的投诉对象；
　　（二）投诉内容客观、真实，不得捏造或者歪曲事实；
　　（三）语言简明扼要，尽量缩短通话时间；
　　（四）自报投诉人真实姓名、联系电话、工作单位或家庭住址；
　　（五）如实回答受理工作人员的询问。
　　第五条 杭州市人民政府市长公开电话受理中心负责受理市长公开电话投诉工作。
　　市人民政府各部门和各区、县（市）人民政府是市长公开电话网络单位，按照职能分工负责处理市长公开电话受理中心交办的投诉事项，直接受理本部门、本系统和辖区居民的投诉事项。
　　第六条 杭州市人民政府市长公开电话受理中心应当履行下列职责：
　　（一）负责投诉电话的记录、答复、交办、催办、反馈和归档工作；
　　（二）负责交办投诉事项的督查工作；
　　（三）负责对市长公开电话网络单位的指导、协调和督办工作；
　　（四）负责综合与分析来电反映的问题，定期编发《市长公开电话简报》、《督查专报》和《“12345”工作动态》等刊物，为市领导提供决策信息；
　　（五）梳理汇集各类有较大价值的建设性意见，及时向市领导汇报或向有关部门转达；
　　（六）负责对行政机关、企事业单位被新闻媒体曝光查处事项的交办工作；
　　（七）负责领导交办的其它事项。
　　第七条 公民、法人或其他组织通过市长公开电话投诉的事项，属于行政复议受案范围的，由市长公开电话受理中心转送市人民政府法制工作机构按照《行政复议法》的规定处理；属于网络单位职责范围内的事项，转送有关网络单位进行处理，属于市政府职能范围以外的事项，转告相关部门。
　　第八条 市长公开电话受理中心工作人员受理投诉电话时，应当准确记录来电人的姓名、联系电话号码、工作单位或家庭住址。凡当场答复处理的，要写明答复处理情况；对电话交办，要求反馈处理结果的，要在《市长公开电话交办反馈登记表》上登记，以便督查；需书面交办、呈报的，应分别填写《市长公开电话交办单》和《市长公开电话呈报表》。对内容较为复杂的，可要求来电人寄送书面材料。
　　第九条 市长公开电话受理后，根据不同情况分别作出以下处理：
　　（一）当即答复。来电反映的问题，事实清楚，政策明确的，应当即答复来电人。
　　（二）电话联系。来电反映的问题，属于有关职能部门职责范围的，可将来电人的要求和联系电话告知有关职能部门，由有关职能部门直接与来电人联系处理。也可由受理中心受理后再作相应的处理。
　　（三）电话交办。来电反映的问题，需要有关职能部门处理的，应立即向有关职能部门交办，限期反馈结果，并告知来电人。
　　（四）书面交办。来电人反映的问题，情况比较复杂，又需要处理存档的，由受理中心填写《市长公开电话交办单》，以书面形式交有关职能部门处理，并按要求反馈处理结果。反映的情况涉及面较广，影响较大，属市民关心的热点或突出事件等重要来电，应填写《市长公开电话呈报表》，并呈报市领导。经领导批示后连同批示复印件交有关部门处理，并按要求反馈处理结果。
　　（五）协办。根据来电内容和受理情况，组织人员有重点地调查并督促、协助有关部门及时办理。
　　（六）属于行政复议范围的，及时转送政府法制机构处理。
　　第十条 市长公开电话交办事项的承办单位应及时反馈。书面交办的事项，承办单位应在接到交办通知5个工作日内，书面报告办理结果同时答复来电人；电话交办的，应在3个工作日内通过电话或书面报告办理结果，并直接答复来电人。重要事项，应随时报告。
　　不属于本单位办理的事项或在规定期限内不能办理完毕的，应主动向受理中心说明情况及原因。
　　受理中心工作人员应将承办反馈和书面交办的情况，记录在市长公开电话处理结果栏内。必要时可选择部分反馈结果在新闻媒体公示。
　　第十一条 受理中心经办人对交办的事项应及时催办。对超出办理期限的，可发《市长公开电话催办单》。催办2次以上仍不办理的，由受理中心予以通报，追究有关责任人的责任。
　　第十二条 对市长公开电话投诉处理实施新闻舆论监督。
　　市长公开电话网络单位的电话号码应向社会公开，并定期向社会公布网络单位对投诉事项的处理结果。
　　第十三条 来电人对投诉处理不服或者不满意的，可以向市长公开电话受理中心提出复查、复核要求，市长公开电话受理中心应当在接收之日起一个月内作出复查、复核答复。经复查复核，确认承办单位处理不当的，应当责成其予以纠正。
　　第十四条 市长公开电话受理中心对处理投诉事项的承办单位可行使下列职权：
　　（一）对承办单位办理结果不符合要求的，有权提出重办意见；
　　（二）有权调阅承办单位处理问题的有关材料和档案；
　　（三）有权要求承办单位负责人或经办人汇报投诉处理工作，研究提出解决问题的意见；
　　（四）有权召集相关单位负责人会议，协调处理有关投诉事项。
　　第十五条 市长公开电话受理中心对受理交办投诉事项敷衍塞责、拖延不办，经多次催办仍未办理或者未及时办理、未反馈办理结果的，以及处理不当、反馈不实的单位和个人，可视情予以通报批评或提请新闻媒体予以曝光。造成严重后果的，依法追究有关责任人的责任。
　　第十六条 市长公开电话受理中心工作人员，擅离岗位、玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，违反保密规定给工作造成损失的，视情节轻重，给予批评教育或者待岗、辞退处理；情节严重的，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十七条 来电人妨碍扰乱市长公开电话受理中心正常工作，受理中心工作人员有权予以制止，并给予批评教育；情节严重，违反治安管理规定的，提请公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。
　　第十八条 各区、县（市）人民政府相应设立区长、县（市）长公开电话，参照本办法受理和处理公民、法人和其他组织的行政投诉。
　　第十九条 本办法自2001年10月1日起施行。