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　　　　　　　　　　　　对行政公益诉讼的思考
　　　　　　　　　　　　　　　　——以民事公益诉讼的确立为契机

　　　　　　　　　　　　　　◇ 李辰星


随着我国法制建设步完善，建立健全公益诉讼制度、维护公共利益是必然趋势。近年来，行政公益诉讼逐渐受到社会的广泛关注。修正后的民事诉讼法新增了民事公益诉讼的规定，即“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，这为我国行政公益诉讼提供了思路和支持。但两种公益诉讼在主体、案件类型以及所适用的法律等各方面的不同，行政公益诉讼无论从其概念定义、诉讼对象、原告资格还是受案范围在学术界和实务界都存在争议，我国行政公益诉讼制度的构建和完善任重而道远。


我国行政公益诉讼慨述


（一）行政公益诉讼的概念


行政公益诉讼作为一种新型的诉讼类型，相较维护个人利益、以“私益心”为前提的私益诉讼而言，是以“公益心”为前提，保护的是社会公共利益。很多学者认为行政公益诉讼的概念有广义和狭义，广义的核心在无论其自身合法权益是否受到行政机关违法行为的侵害，只要违法行为侵害了国家和社会公共利益，公民个人、法人或者其他组织都可以向法院提起诉讼；狭义的核心在于明确地将追求个人利益保护的主观诉讼排除在行政公益诉讼之外。结合实际发生的案例，笔者认为没有必要将行政公益诉讼分为广义和狭义。亚当·斯密曾说过：“人们追求自己利益的时候，往往能更有效的促进社会利益。”无论行政主体的违法行为是否直接侵害公民、法人或者其他组织，只要对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能，任何公民或者组织都可以向法院提起诉讼；对于侵害的是特定对象的合法权益，那么只需要以一般的行政诉讼的诉讼程序向法院提起诉讼。


综上所诉，笔者认为行政公益诉讼应定义为：公民、法人或其他组织，无论是否对自身合法权益造成直接侵害或有侵害的可能，只要认为行政机关的作为或者不作为的行为侵害了或者可能侵害国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益的时候，均可以根据法律的规定以自己的名义或者申请人民检察院向人民法院提起诉讼。


（二）行政公益诉讼的特征


与传统的行政诉讼和刚刚出台的民事公益诉讼相比，行政公益诉讼有其自身的特殊性和独创性，主要有以下几点：


1．目的的特殊性。行政公益诉讼就是在国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益受到行政机关侵害时，公民、法人或者其他组织进行司法救济的特殊途径，它维护的不是私人利益，而是公共利益，防止行政机关权力的滥用，追求社会的公平与公正。


2．原告的多样性。当今社会，如果仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是不够的，所以根据上文笔者对行政公益诉讼所下的定义可以总结出行政公益诉讼的原告不是特定的对象，不一定与本案有直接的利害关系，可以是任何机关、社会组织和个人，也可以是接受公民申请代表国家向人民法院提起诉讼的人民检察院，来共同有效的维护公共利益。


3．受案审查的严格性。与一般的行政诉讼相比，法院对公民、法人、社会组织或者检察机关提起的行政公益诉讼的审查更为严格，主要原因是因为原告的多样性，如果法院不对任何人都可以提起的行政公益诉讼进行严苛的把关，那么将会造成有限的司法资源的浪费，司法成本的提高，最终出现滥诉的现象，甚至有些诉权主体为了追逐非法或者不正当的个人利益而提出诉讼，这就与制定行政公益诉讼的初衷背道而驰了。


行政公益诉讼中的几个重要问题


在民事公益诉讼相关规定确定之后，行政法领域又展开了新的争论，主要涉及以下几个问题：


（一）检察机关是否具有原告资格


作为行政权和司法权的监督者，国家和公共利益的代表人，检察机关有义务和职责来保护社会公共利益，维护社会公平与公正，所以检察院除了代表国家对刑事犯罪提起公诉之外，是否也可以作为行政公益诉讼的原告针对行政机关的作为或不作为的行为向人民法院提起诉讼呢？笔者认为答案是肯定的，其原因除了检察机关本身的职责所在，更重要的是公民、法人或者其他社会组织与行政机关相比，本来就处于一个劣势地位，地位的不平等、信息的不对称导致了仅靠他们的力量是根本不可能赢得诉讼，维护公共利益的，所以一方面国家利益代表人的检察机关向人民法院提起诉讼是十分有必要的；而另一方面检察机关不是依职而是依申请向法院提出诉讼，因为面对取证、时间、精力以及金钱的压力，公民个人一般不会贸然的选择行政公益诉讼，与强大的行政机关进行对抗，这时候就可以向代表国家利益的检察机关申请，经过严格的审查认为确实存在严重侵犯社会公共利益之后，便可向法院提起行政公益诉讼。


（二）第三部门可否作为原告提起诉讼

云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府令第82号


　　《昆明市献血用血管理办法》已经2008年9月2日昆明市人民政府第96次常务会讨论通过，现予公布，自2008年11月10日起施行。


　　市长：张祖林

二○○八年十月十一日




　　昆明市献血用血管理办法





　　第一条　为保证本市医疗临床用血的需要和安全，保障献血者和用血者身体健康，发扬人道主义精神，促进和谐社会建设，根据《中华人民共和国献血法》的规定，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　本市实行无偿献血制度。

　　提倡18周岁至55周岁的健康公民（以下简称适龄公民）自愿献血。

　　鼓励国家工作人员、现役军人、医务工作者、高等学校在校学生率先献血。



　　第三条　市、县（市）区人民政府领导本行政区域内的献血工作，保障献血工作经费，统一规划并负责组织、协调有关部门共同做好献血工作。

　　乡、镇人民政府、街道办事处应当宣传、动员和组织本行政区域内的适龄公民参加献血。



　　第四条　市、县（市）区卫生行政部门是本行政区域内献血、用血工作的主管部门，其主要职责：

　　（一）宣传、动员和组织无偿献血；

　　（二）依法监督管理献血、用血工作，保证血液质量，预防和控制经血液途径传播的疾病；

　　（三）制订应对突发事件的献血、用血应急预案；

　　（四）指导、督促医疗机构科学合理用血；

　　（五）查处献血、用血管理中的违法行为。

　　各级公安、城管、财政、教育、人事等行政管理部门按照各自职责，协助做好献血工作。



　　第五条　本市辖区内的国家机关、社会团体、部队、企事业单位和村（居）民委员会应当宣传、动员和组织本单位、本区域适龄公民献血。

　　广播电视、新闻出版、文化等部门应当组织新闻媒体开展献血的社会公益性宣传。

　　各级红十字会和各级医疗机构应当参与献血、用血宣传动员工作，积极推动无偿献血。



　　第六条　云南昆明血液中心（以下简称血液中心）是本市依法设立的采集、提供临床用血的专门机构，其主要职责：

　　（一）核对、登记献血者的身份，对献血者免费进行健康检查，对符合献血条件的献血者采血；

　　（二）对采集的血液进行检测、分离、包装、储存、运输，供应医疗临床用血并保证血液质量；

　　（三）发现法定传染病疫情时，及时向当地卫生行政部门和疾病预防控制机构报告；

　　（四）法律、法规、规章规定和省、市卫生行政主管部门赋予的其他职责。

　　除血液中心和本办法另有规定外，严禁任何单位和个人从事采供血活动。



　　第七条　血液中心根据采供血工作需要，可以在本市行政区域内人流密集场所设立固定的采血点或者流动采血车，各县（市）区政府和有关部门、单位应当提供便利条件。

　　各县（市）区卫生行政部门根据临床用血需要，可以依法设立储血点，并接受当地卫生行政部门和血液中心的双重管理。



　　第八条　采血应当由国家认定的具备采血资质的医务人员按照采血技术规范进行，并使用符合国家标准的一次性采血器材。



　　第九条　无偿献血所采集的血液不得用于医疗、科研以外的其他用途。



　　第十条　医疗机构因应急用血需要临时采集血液的，应当具备以下条件：

　　（一）边远地区的医疗机构和所在地无采供血机构以及储血点；

　　（二）危及病人生命、急需输血，且其他医疗措施不能替代；

　　（三）具备交叉配血及快速诊断方法检验乙型肝炎病毒表面抗原、丙型肝炎病毒抗体、艾滋病病毒抗体的条件。

　　医疗机构应当在临时采集血液后24小时内将情况书面报告当地卫生行政部门。



　　第十一条　医疗机构应当宣传、动员患者自身储血、自体输血，并在血液中心库存血液出现偏型时，动员患者家庭成员、亲友、所在单位职工开展互助无偿献血。

　　自身储血、自体输血由在治医疗机构采血，家庭成员、亲友、所在单位互助献血由血液中心采血。



　　第十二条　适龄公民凭本人的有效身份证件到血液中心、固定采血点或者流动采血车献血。

　　献血者每次可献全血200毫升至400毫升，献全血后再次献血间隔期不少于6个月。

　　献血者可献机采血小板，机采血小板的采集间隔期不少于4周。

　　禁止冒名顶替献血和间隔期内献血。



　　第十三条　适龄公民献血后，由血液中心发给《无偿献血证》。

　　禁止伪造、涂改、买卖、转让《无偿献血证》。



　　第十四条　储血点和医疗机构应当按规定制定储血用血计划并报送血液中心。储血点和医疗机构应严格遵守血液储存管理制度，推广成份输血和患者自身储血，不得浪费和滥用血液。



　　第十五条　献血者凭在本市献血的《无偿献血证》、有效身份证件和医疗机构出具的临床用血证明，按下列规定免费用血：

　　（一）献血者献血30日后至5年内，可免费享用其献血量三倍的血液量；

　　（二）献血者自献血之日起5年后至终身，可免费享用其献血量等量的血液量；

　　（三）献血量累计满800毫升的献血者，15年内免费享用所需血液量；

　　（四）献血量累计满1000毫升以上的献血者，终身免费享用所需血液量。

　　公民一次捐献一个机采单位血小板享受献800毫升全血的待遇。



　　第十六条　献血者献血30日后，其家庭成员凭献血者的《无偿献血证》、有效身份证件、《居民户口簿》、亲属关系证明和医疗机构出具的临床用血证明，按照献血者献血量的等量免费用血。



　　第十七条　医疗机构出具的临床用血证明应当真实有效。



　　第十八条　不符合免费用血条件的临床用血者，临床用血时应当交付用于血液的采集、储存、分离、检验等费用，具体收费标准按照国家规定执行。



　　第十九条　对具备下列条件之一、表现突出者，由昆明市人民政府每2年进行一次表彰：

　　（一）公民无偿献血累计2000毫升以上的；

　　（二）单位和个人在献血管理工作中做出显著成绩的；

　　（三）单位和个人在医疗临床用血新技术的研究和推广工作中成绩显著的；

　　（四）广播电视部门2年内公开播出无偿献血公益宣传广告达20小时以上的；

　　（五）新闻出版机构2年内公开发表无偿献血事迹宣传材料达3万字以上的；

　　（六）机关、社会团体、企事业单位2年内组织本单位人员参加无偿献血人数占到本单位人员总数一半以上的；

　　（七）其他在无偿献血宣传、动员、组织工作中成绩突出的单位和个人。



　　第二十条　违反第十二条第四款规定的，由卫生行政部门予以警告，可以并处200元罚款。



　　第二十一条　违反第十三条第二款规定的，由卫生行政部门没收证书，对个人可以并处200元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十二条　有下列行为之一的，由卫生行政部门依据《中华人民共和国献血法》的规定处罚：

　　（一）非法采集血液的；

　　（二）非法组织他人卖血的；

　　（三）出售无偿献血血液的；

　　（四）临床用血的包装、储存、运输，不符合国家规定的卫生标准和要求的。



　　第二十三条　血液中心违反有关操作规程和制度采集血液，由市级卫生行政部门责令改正；给献血者健康造成损害的，应当依法赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十四条　血液中心将未经检测或检测不合格的血液，提供临床使用的，由市卫生行政部门责令改正，情节严重，造成经血液途径传播的疾病传播或者有传播严重危险的，限期整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十五条　卫生行政部门及其工作人员在献血、用血的监督管理工作中，玩忽职守，造成严重后果的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十六条　本办法所称家庭成员是指献血者的配偶、子女、父母及配偶的父母。



　　第二十七条　特殊稀有血型的献血用血管理不适用本办法。



　　第二十八条　本办法自2008年11月10日起施行。2002年8月15日昆明市人民政府公布实施的《昆明市献血用血管理办法》同时废止。