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司法独立的制度要素与保障

青海省高级人民法院副院长 米 健


无论是从思维逻辑和实际操作来看，还是从历史、现实和所有法治国家的经验来看，建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法，而且还要有法律实现的制度保障，即要有公正的司法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出，司法公正就越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入，越来越多的人认识到，司法公正未能在现阶段中国得到真正实现，其原因并不仅仅在于现今司法人员整体素质的欠缺，而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之，就是在现阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中，没有司法独立就不可能最终实现司法公正。因此，探讨司法独立的可能性及其在现实社会条件下的实现途径，应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入世贸组织后，司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够成功地把握加入世贸组织后的机遇，战胜挑战并使之转化为有利的条件，最关键、最直接的任务和指标就是：我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务，证明我国维护发展市场经济及保障市场经济秩序的法制条件与环境。因此，我国司法机构能否在涉外和涉世案件中实现公正与效率，乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。
一、司法的前提条件

司法是法律实现的根本途径。进一步说，它凭借国家和社会的力量将立法所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲，立法是要创立规则，并设定一种秩序；而司法则是实现规则，并确立和保障一种秩序。所以，为了达到法律制度所设定的目的，为了建设和实现法制国家，法律实现——司法就是必然和无条件的。因此，我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件性。

应该指出，一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立，那么，完成实体正义和程序正义的有机结合，并且实现两者之间的一致性，最终实现法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是，在此又必然提出一个新的问题，即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢？显然，法官首先必须获得无条件实现其社会职责的社会地位、权威和尊严，而这些只能由体现社会和人民意志的法律赋予，而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之，法官只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此，才可能谈得上司法权威，才可能去追求司法公正和法治国家。对于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在仅仅服从法律的法院中，才能真正实现司法独立。

二、司法独立的基本要素与保障

实现司法独立有两个最基本的要素，其实同时也是其保障，即：司法系统独立（外部独立）和法官独立（内部独立）。

（一）司法系统独立

司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分，是实现法律正义的一个必然环节。所以，我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和权威，使之真正能够独立地实现法律追求的正义目的。如果不能保障司法系统的独立存在，司法独立也就不可能，其结果，很难获得真正意义上的司法公正。虽然从国家机构设置上看，我国的司法系统是相对独立的，但实践中，由于历史和现实社会条件以及观念的制约，我国的司法系统并不能够真正独立。考察近些年来在司法方面发生和存在的种种问题，包括司法腐败、司法效率不高乃至司法不公正现象频繁发生，其最主要的原因就是司法体制上的问题。具体说，在现实工作中的许多方面，行政系统与司法系统的关联密切，而且这种关联并非是对等的，后者实际是处在前者制约之下的。从实际情况来讲，现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。正是在此意义上，我们甚至可以说，现今的所谓司法腐败，只不过是行政管理腐败在司法系统的延续，是行政管理腐败的一个组成部分。因此，只要还存在着行政管理的腐败，司法腐败就是一种必然。因此，现今我们建设法治国家的当务之急就是要努力实现司法体制的改革，逐步实现司法系统的真正独立。

司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当然，我们在此所谈的司法与行政分立，不是对西方资本主义国家三权分立国家理论的简单照搬，而是依法治国，建设法治国家的必然要求；是法治国家建设的历史经验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立，更重要的是实质上的分立。鉴于我国社会政治的现实条件，司法系统独立应该具备以下的实质内容：

第一，机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说，法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约；下级法院的建制和管理完全取决于上级法院的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制、机构设置等等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法官学院都应该以此为出发点设计实施。

第二，组织人事上的完全独立。实际上，这是直接关系法官队伍素质、司法人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范、不自主造成的。例如，许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员，这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施，而且有些规定还很现代化。但是，培植一个现代化的法官队伍，还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是：法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照法官法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后，我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。

第三，经费财政上的独立。法院人事和财政不独立，受制于地方财政和组织人事部门，是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力，从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方面，由于我国幅员广大，各地经济发展水平很不平衡，以至于各地法院的财政来源也差距甚大。其结果，虽然最高人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求，但实际上，地方各级人民法院根本无法获得统一同步的发展建设。事实上，各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、各显其能。其结果，必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始，诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除，今后法院诉讼费和财政来源将彻底实行“收支两条线”。在法治国家的意义上，这种举措当然是一种进步。如果它能够在司法独立的大前提下操作和实现，那么无疑会对今后法院系统的财政独立起到极大推动作用；但是，如果失去上述前提，这个措施倒反而会使司法独立及各地司法系统的财政状况更加恶化。所以，我们必须借实行“收支两条线”之机，争取司法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。

（二）法官独立

在司法系统获得基本的独立之后，法官的独立就成为司法独立的实质性保障。

其实，没有司法系统的独立，就不可能有法官的独立；而没有法官的独立，司法系统的独立就是空谈。两者相互依赖，彼此补充。法官的独立实际上构成司法系统独立的实质和核心。所以，如果说司法系统独立是司法公正的必要条件，那么，司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件，这是司法公正，从而也是法治国家的逻辑。因此，在我们追求法治国家建设的过程中，当然不能不重视法官独立。根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，以至于我们完全可以认为，现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如，法官法第八条所列举的法官权利类型，其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上，由于我国的吏治传统源远流长，法治国家建设刚刚起步，相应的法治国家观念既未普遍也未成熟，法院系统的独立性还多受限制，故法官独立远远未能被人们认识和接受概念，况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的一个重要组成部分。可是，无论如何，如果我们要建设一个法治国家，那么就不可回避地要面对这一挑战。

根据我国法官法规定，并从历史经验和现实条件来看，我们可以继续尝试从以下几个方面争取实现法官独立：

第一，法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主，同时也可以包括党委和政府委派的官员，甚至律师界知名人士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对的主导作用。

第二，法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的法官资格。在这方面，应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利，即可以适当地延长任职的年龄限制，而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。

第三，法官不可任意移调，不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位，更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官，同样，通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是：从司法活动的基本准则上讲，每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说，一个法官的失职或违法行为，并不构成其他法官，包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职的依据。当然，这个原则的实现必须以司法的完全独立，包括司法的内部独立和外部独立为前提。

第四，法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确认，任何情况下，法官的薪水都应该予以保障。否则，法官可以诉诸法律程序请求其应该获得的薪水。此外，任何级别的法官退休之后，其薪金待遇应原则上不变。

第五，法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的基本原则（宪法第一百二十六条），我国法官法第八条也作出了相应的规定。其实，这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说，司法独立的核心内容或基点是法官的独立，而法官独立的直接效果就是审判独立，后者则是实现司法公正的根本前提。没有法官的独立，审判独立就无从谈起，而如果审判独立不能独立，司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此，《法官职业道德基本准则》才明确要求法官强化审判独立的意识，即能够积极主动地创造条件，争取条件来实现审判独立。




安徽省蚌埠市人民政府办公室


关于印发蚌埠市城市古树名木管理办法的通知

蚌政办〔2011〕24号


蚌埠市人民政府办公室关于印发蚌埠市城市古树名木管理办法的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：

　　《蚌埠市城市古树名木管理办法》已经市十四届人民政府第27次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月十一日


　　蚌埠市城市古树名木管理办法


　　第一条 为加强古树名木的保护管理，根据国务院《城市绿化条例》、建设部《城市古树名木保护管理办法》等法规规章规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于本市城市规划区内古树名木的保护和管理。

　　第三条 本办法所称古树名木，是指百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具有历史价值或重要纪念意义的树木。

　　第四条 市城市绿化行政主管部门是古树名木主管部门，其所属的城市园林绿化管理部门负责具体管理工作。

　　市林业、城市管理行政执法、规划、农业、水利等其他有关部门，按照各自职责，协同做好城市古树名木管理工作。

　　在城市规划区内，有关法律、法规规定由林业、水利等行政主管部门管理的绿化，其所管辖范围内的古树名木管理保护工作，由林业、水利等管理部门负责。

　　第五条 古树名木主管部门应当加强对古树名木的保护宣传和技术推广，广泛普及保护知识，不断提高保护和管理水平。

　　第六条 古树名木主管部门必须对管辖范围内的古树名木进行调查登记、鉴定分级、建立档案、设立标志、划定保护范围、制定保护措施、确定保护管理责任。

　　古树名木主管部门应定期对古树名木生长和管护情况进行检查。对长势濒危的古树名木提出抢救措施，并监督实施。

　　第七条 任何单位和个人都有保护古树名木及其附属设施的义务。对损伤、破坏古树名木及其附属设施的行为，有权劝阻、检举和控告。

　　第八条 鼓励单位和个人通过多种方式参与古树名木的保护管理。对保护管理古树名木成绩显著的单位或个人，古树名木主管部门应当给予表彰和奖励。

　　第九条 编制城乡建设规划应当在古树群周围划定绿线，保护古树群的生长环境和风貌。

　　第十条 古树名木的养护责任，按下列规定承担：

　　（一）生长在城市公共绿地、道路、公园等范围内的古树名木，由城市园林绿化管理部门负责养护。

　　（二）生长在铁路、公路、水库和河道用地范围内的古树名木，分别由铁路、公路、水库和河道管理部门负责养护。

　　（三）生长在林地、风景名胜区内的古树名木，由林地、风景名胜区管理部门负责养护。

　　（四）生长在机关、部队、学校、团体、寺庙、教堂、企事业单位管界内的古树名木，由所在单位负责养护。

　　（五）生长在居住小区内或私人庭院内的古树名木，由业主或业主委托的物业管理部门负责养护。

　　（六）生长在其他范围内的古树名木，由所在地的街道办事处和镇（乡）人民政府负责组织养护。

　　变更古树名木养护责任或责任人，应当到古树名木主管部门登记备案。

　　第十一条 古树名木养护费用由养护责任单位或责任人负担。养护古树名木确有困难的，可以向古树名木主管部门申请养护补助。

　　各级人民政府设立专项经费用于古树名木的资源普查、建档挂牌、复壮、抢救、养护补助等。

　　第十二条 古树名木养护责任单位或责任人，应当按照古树名木主管部门规定的养护管理措施实施养护管理，保障古树名木正常生长，并接受古树名木主管部门的指导、监督、检查。

　　第十三条 古树名木受到损害或长势衰弱，养护责任单位或责任人应当及时报告古树名木主管部门，并由古树名木主管部门组织抢救、复壮。

　　对已经死亡的古树名木, 必须上报并经市级古树名木主管部门确认、查明原因及明确责任后，方可处理，予以注销登记。

　　第十四条 禁止下列损坏古树名木的行为：

　　（一）刻划钉钉、缠绕绳索、架设电线；

　　（二）攀树、折枝、挖根或剥损树枝、树干、树皮；

　　（三）依树搭棚或借用树干做支撑物；

　　（四）擅自采摘树叶、果实和种子；

　　（五）距树冠垂直投影5米范围内堆放物料、挖坑取土、兴建临时设施建筑物，倾倒有害污水、污物垃圾，动用明火或排放烟气；

　　（六）在距树干边缘2米范围内地面，用水泥或其他建筑材料进行硬覆盖；

　　（七）擅自砍伐、修剪、移植、转让买卖；

　　（八）其他损害古树名木的行为。

　　第十五条 生产、生活设施妨碍和危害古树名木生长的，由古树名木主管部门责令有关单位或个人限期采取措施，排除妨碍和危害。

　　第十六条 建设项目在进行规划、设计、施工时，应当对古树名木采取避让和保护措施。保护措施应当由建设单位报经古树名木主管部门批准；未经批准的，不得施工。

　　因特殊情况，确需迁移古树名木的，建设单位必须提出妥善的迁移方案，经古树名木主管部门审查同意后，按古树名木级别报同级或上级人民政府批准，按照古树名木移植的有关规定组织施工。迁移古树名木所需全部费用及树木移植后5年内的恢复、养护费用，由申请人承担。

　　第十七条 违反本办法有关规定对古树名木造成侵害的，由古树名木主管部门责令其改正，需要给予行政处罚的，由城市管理行政执法部门依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第十八条 古树名木主管部门工作人员应当认真履行职责，切实做好古树名木的保护管理工作。因玩忽职守，致使古树名木损伤或死亡的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第十九条 市辖各县古树名木的保护管理，可参照本办法执行。

　　第二十条 本办法自发布之日起施行。