上海证券交易所关于招股说明书上网披露的通知

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关键词: 土地征收 补偿安置 农民 财产权保护法律对策
内容提要: 通过借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果的基础上，针对我国征地补偿实践中存在的“有法不依”和“无法可依”现象与我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中存在的主要问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度提供对策建议:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象、确保农民财产权益的存续保护与价值保护。


一、引言

当前，新农村建设的稳步推进，工业化、城镇化、市场化和农业现代化的快速发展，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。但在实践中，一方面，虽然2004年《宪法》的修改和2007年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地违法征地、以租代征等侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中“有法不依”的问题还很严峻;另一方面，尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，各地在实际作法中对改变城乡二元结构、建立适应社会主义市场经济的多种补偿安置模式也进行了有益探索，且国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但征地补偿须依合宪性法律进行，《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护“无法可依”仍是一个需要解决的问题。

因此，笔者认为，要切实解决我国征地补偿与农民财产权益保护“有法不依”与“无法可依”的原因和症结，减少征地纠纷与社会矛盾，依法合理有效地保护农民财产权益，就应借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果基础上，考察我国征地补偿与农民财产权益保护面临的法律困境和问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度进一步作以下对策研究:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，①以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象，确保农民财产权益的存续保护与价值保护。

二、国外征收补偿与财产权保护法制借鉴

通过对法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度中相关文献的梳理与探讨，总结出各国征收补偿法律制度在不断发展、完善中凸现出来的特点与规律:基本共性是通过在立法、行政与司法实践中不断变革和完善征收与补偿相关法律制度，以达到对私人财产权合理、有效的制度性保护与个别性保护，形成征收、补偿与财产权保护三

位一体的法律体系，探讨出一系列征收补偿理论:

(一)主张征收补偿须有充分的合宪性法律基础

如1919年德国所颁布的《魏玛宪法》第153条第2款规定:“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。”1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“……公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。”依此条款，财产征收，惟有依据法律，而该法律并“同时”有规定征收补偿之“额度”及“种类”时，方可准许之。且在宪法的体系中，形成财产权保障、征收和补偿三位一体，而不可分离。②

(二)主张公共利益内容应遵从立法者具体规范原则

对征收事项采列举及概括混合方式以分散的各个法律具体规定，且绝对拒绝纯粹的国库利益、地方政府公共财政利益的公益征收。③同时认为，立法者于规定公益内容之时，应尽可能避免援用空泛及抽象的用语，而应将公益予以类别化、特别化。④尤其是在立法技术上，惟有强调“具体规范”原则，国家权力滥用公益的情况，才可望被遏阻，私人财产权利才能得到切实、有效的保护。

(三)主张“公正、事先的”补偿原则与“市价”补偿标准

如1789年8月26日法国《人权宣言》第17条，亦即:1791年9月3日—14日法国宪法绪言规定:“财产权是一种不可侵犯的神圣的权利，非经合法证明确为公共需要，而且履行公正赔款，与赔款预付条件之前，不得加以剥夺。”⑤1804年《法国民法典》第545条规定:“若非为公共用途，而给以公正的、预付的赔款不得强迫任何人放弃其财产权。”⑥1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“公用征收仅能为了公共福祉之需要，始得为之，公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。”1791年《美国联邦宪法》第5条修正案同样规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿(just compensa-tion)前，为了公共用途而被征收”。

在规定“公正、事先的”补偿原则的同时，主张财产征收须遵循“市价”补偿标准，应兼顾被征收财产的客观价值与被征收人本身的“特别价值”(如弱者的生存、发展权利)。⑦规定征收“市价”补偿标准具代表性的法规如1960年6月23日德国通过的《联邦建筑法》。⑧

(四)主张征收客体应包括任何具有财产价值的私权利

如在德国，早在魏玛宪法时期，帝国法院的判决就明白地宣示:“征收之客体，不再是以所有权以及其他物权为限。只要是任何具有财产价值之权利，包括代债权在内，皆可列入征收侵害的标的之范围。”⑨一直到1923年，柏林大学教授Martin Wolff发表了《联邦宪法及所有权》一文，将宪法所有权保障的客体，由传统的民法物权概念沿袭而来的“(物体)所有权”，扩充到“任何具有财产价值的私权利”。同时，魏玛时代已被确认的扩张的所有权概念在其后的基本法内被承继下来，使得基本法第14条第1款的所有权保障，系和财产权保障同义。准此，所有具有财产价值的私权利，例如(物权的)所有权，智慧财产权(著作、出版及专利权)，债权以及其它私法的权利，皆可归属于基本法保障范围之内。???

(五)主张征收中行政、司法分权原则与财产权司法保护原则

如在法国，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“确定仅有司法机关可以宣布土地征收的原则，此原则迄今犹保持其效力。再者，该法律一方面将赔款之决定权委诸司法机关，一方面则将公共用途之宣告权委诸元首”。1841年5月3日公布的现代土地征收法律中，则进一步确立了财产征收中行政权与司法权分权原则与私人财产权司法保护原则。???在德国，一方面，设定了征收前先行协商程序，法律规定行政机关有义务于实施征收前先行协议价购。???另一方面，确立了行政、司法分权原则，规定征收争议由行政法院裁决、补偿争议由普通法院裁决。如《魏玛宪法》第153条第2款规定:“……公用征收必须予以适当之补偿，有关补偿额度之争议，由普通法院裁判之。”基本法第14条第3款规定:“……征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。有关征收补偿之争议，由普通法院裁判之。”

总而言之，通过探讨法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度的发展规律，总结出一系列先进的理论与经验，让我们可以清楚地看到，要合理、有效地保护私人财产权利，应当坚持财产权保障、征收和补偿三位一体，从保护私权角度合理构建征收补偿制度。这无疑值得我们在改革征地补偿制度以保护农民财产权益方面学习和借鉴。

三、我国征地补偿与农民财产权益保护法律问题

由于我国一直以来都是偏向财产权的社会责任观念，因而，现行有关征地的法律制度，便是在强调维护公共利益的前提下，规定对农民财产权益的保护。致使我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度发展到今天，仍然存在着不少问题:

(一)征地补偿欠缺充分法律基础

根据《立法法》第8条、第9条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。

我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而2004年修正后的《宪法》只是在第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《物权法》也只在第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年根据宪法修改的《土地管理法》仅在第2条第4款增加了征收目的必须是“为了公共利益需要”，其他问题未作任何修改。就是国务院颁布的《土地管理法实施条例》关于征地补偿程序也只在第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”其中对征地补偿争议诉讼解决程序则根本未予涉及。

国务院


国务院关于开展第一次全国经济普查的通知

国发〔2003〕29号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为适应经济和社会发展需要，并与国家编制五年计划更好衔接，推进国民经济核算与统计调查体系的综合配套改革，国务院决定，将原定于2003年进行的第二次全国第三产业普查推迟，与计划在2005年开展的第四次全国工业普查和2006年开展的第三次全国基本单位普查合并，同时将建筑业纳入普查范围，在2004年开展第一次全国经济普查。今后全国经济普查每10年进行两次，分别在逢3、逢8的年份实施。因农业普查周期较长（仍按每10年进行一次），且又非常重要，继续单独进行。现将开展第一次全国经济普查的有关事项通知如下：
一、普查的目的和意义
此次经济普查，主要是为了全面掌握我国第二产业和第三产业的发展规模、结构和效益等信息，建立健全覆盖国民经济各个行业的基本单位名录库（含编码）及其数据库系统。认真搞好经济普查，对研究制订国民经济和社会发展规划，优化经济结构，改进宏观调控，开拓新的就业渠道，提高人民生活水平，全面建设小康社会，具有重要意义；对改革统计调查体系，完善国民经济核算制度，健全统计监测和预警、预报系统，将发挥重要作用。
二、普查的对象和范围
此次经济普查的对象，是在我国境内从事第二产业和第三产业的全部法人单位、产业活动单位和个体工商户。具体范围包括：采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务和其他服务业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，以及公共管理和社会组织等。
三、普查的内容和时间
普查的主要内容包括单位标志、从业人员、财务收支、资产状况，以及企业的主要生产经营活动和生产能力，主要原材料和能源消耗及科技开发的投入状况等。
普查的标准时点是2004年12月31日，时期资料为2004年度。
四、普查的组织和实施
经济普查涉及范围广、参与部门多、技术要求高、工作难度大。各地区、各部门要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则，认真做好此项重大国情国力普查的宣传动员和组织实施工作。
为了加强对此项工作的组织和领导，国务院决定成立第一次全国经济普查领导小组，负责普查的组织和实施。普查领导小组办公室设在国家统计局，具体负责普查的日常组织和协调。其中，涉及普查宣传动员方面的事项，请中央宣传部负责协调；涉及普查经费和物资保障方面的事项，由财政部和发改委负责协调；涉及企业和个体工商户名录方面的事项，由工商总局和税务总局负责协调；涉及机关和事业单位名录方面的事项，由中央编办负责协调；涉及社团和民办非企业单位名录方面的事项，由民政部负责协调；涉及组织机构代码方面的事项，由质检总局负责协调。中央和国务院其他各有关部门，也要按照全国的统一部署，各司其职、各负其责、通力协作、密切配合。
地方各级人民政府要设立相应的普查领导小组及其办公室，认真做好本地区普查工作的组织和实施。对于普查工作中遇到的各种困难和问题，要及时采取措施，切实予以解决。要充分发挥街道办事处和居民委员会、乡镇政府和村民委员会的作用，广泛动员和组织社会力量积极参与并认真配合做好普查工作。
五、普查的经费
普查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付、确保到位。
凡在我国境内从事第二产业、第三产业的所有法人单位、产业活动单位和个体工商户，都必须严格按照《中华人民共和国统计法》的有关规定和此次普查的具体要求，按时、如实地填报普查表，确保基础数据的真实可靠。任何地方、部门、单位和个人，都不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改普查资料。各级普查机构和宣传部门、新闻单位，要充分利用广播、电视和报刊等多种形式，广泛深入地宣传经济普查的有关要求及重要意义，为普查工作的顺利实施创造良好的社会环境。

附件：国务院第一次全国经济普查领导小组组成人员名单
附件
国务院第一次全国经济普查领导小组组成人员名单

组长：曾培炎（国务院副总理）
副组长：汪洋（国务院副秘书长）
李德水（统计局局长）
朱之鑫（发展改革委副主任）
成员：胡振民（中宣部副部长）
王澜明（中央编办副主任）
姜力（民政部副部长）
李勇（财政部副部长）
宋兰（税务总局总会计师）
刘玉亭（工商总局副局长）
李忠海（质检总局党组成员，国家标准化管理委员会主任）
林贤郁（统计局副局长兼领导小组办公室主任）国务院文件国务院办公厅文件

2003年12月2日