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北京市人民政府


第126号

《北京市长城保护管理办法》已经2003年5月22日市人民政府第8次常务会议审议通过，现予公布，自2003年8月1日起施行。


代市长　王岐山

二〇〇三年六月十三日



北京市长城保护管理办法


　　第一条为了保护长城及其环境风貌，根据国家有关文物保护的法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条本办法所称长城，是指本市行政区域内的长城主体和与长城主体有关的城堡、关隘、烽火台、敌楼等附属建筑及其他相关文物。
　　长城主体的附属建筑和相关文物的具体名录，由市文物行政主管部门确定，并向社会公布。
　　第三条本市长城保护坚持原状保护、科学规划、合理利用的原则。
　　第四条市文物行政主管部门负责对长城保护工作的统一管理和监督、指导。
　　长城沿线的区、县人民政府（以下简称区、县人民政府）负责组织实施本辖区内长城段的保护工作。区、县文物行政主管部门具体负责本辖区内长城段的保护管理工作。
　　规划、林业、环境保护、旅游等行政主管部门和城市管理综合执法组织应当按照各自职责，负责相关的长城保护管理工作。
　　一切单位和个人都有保护长城的义务。本市鼓励单位和个人以各种形式参与长城保护工作。
　　第五条市文物行政主管部门应当制定长城总体保护方案。区、县人民政府应当根据长城总体保护方案，制定本辖区内长城段保护工作的具体实施方案。对影响长城安全和环境风貌的建筑物、构筑物，区、县人民政府应当制定整治搬迁方案，分期组织实施。
　　第六条市文物、规划行政主管部门应当按照保护整体风貌、保留完整体系的原则，划定长城的保护范围和建设控制地带。
　　对急需保护的长城段，市文物、规划行政主管部门应当优先划定保护范围和建设控制地带；对近期不能划定保护范围和建设控制地带的长城段，市文物行政主管部门可以会同市规划行政主管部门划定临时保护区，并按照本办法及国家和本市有关文物保护单位保护范围和建设控制地带的规定管理。
　　第七条区、县人民政府对本辖区内的长城段应当进行普查登记，设置保护标志，建立记录档案，并将记录档案报市文物行政主管部门备案。
　　第八条区、县人民政府与长城沿线乡、镇的人民政府（以下简称乡、镇人民政府），乡、镇人民政府与长城沿线村的村民委员会，应当签订长城保护责任书，并建立相应的奖惩制度。
　　乡、镇人民政府应当组织本地区有关单位和个人做好长城保护管理工作。
　　第九条长城管理使用单位应当负责所管理使用长城段的日常巡视检查和日常维护、修缮、抢险等保护工作，并保证保护工作的相应资金。没有管理使用单位的长城段，其日常巡视检查和日常维护、修缮、抢险等保护工作，由当地区、县人民政府负责。
　　长城管理使用单位发现所管理使用的长城段出现险情的，应当及时抢险，并向当地区、县文物行政主管部门报告。
　　长城管理使用单位对所管理使用的长城段，不按照文物行政主管部门的要求修缮，或者发现险情不及时抢险的，市文物行政主管部门可以指定具有文物保护工程资质的施工单位进行修缮、抢险，所需费用由负有修缮、抢险责任的长城管理使用单位承担。
　　第十条对长城进行日常维护、修缮，应当坚持及时保护、不改变文物原状的原则；长城地面建筑已经全部被毁坏的，应当实施遗址保护。
　　第十一条任何单位或者个人不得将长城转让、抵押或者折股作为企业资产经营。
　　利用长城开辟参观游览场所的，应当由当地区、县人民政府提出利用方案和保护措施，报市文物行政主管部门审核；市文物行政主管部门审核同意后，依法报请市人民政府批准。
　　未经批准，任何单位或者个人不得利用长城开辟参观游览场所。
　　第十二条在长城保护范围和建设控制地带内不得进行开矿采石、挖砂取土、掘坑填塘、捕猎野生动物、擅伐林木等破坏地形地貌和生态环境的活动；建设电力、通讯、农田水利、种植、养殖等设施和从事其他生产生活活动，不得危及长城安全，不得影响长城环境风貌。
　　在长城保护范围和建设控制地带内设置的文物、导游等标志标牌，其色调、体量、造型等应当与长城风貌相协调。
　　第十三条长城建筑材料属于国家所有。任何单位或者个人不得非法占有长城建筑材料，不得利用长城建筑材料修建除长城以外的建筑物、构筑物。
　　本办法实施前利用长城建筑材料修建的建筑物、构筑物被拆除后，有关单位或者个人应当将长城建筑材料无偿移交当地的区、县文物行政主管部门。
　　第十四条本市严格控制利用长城拍摄电影、电视和举办大型活动。
　　利用长城拍摄电影、电视或者举办大型活动的，应当依法经过批准，其搭设的临时设施、活动规模等不得危及长城安全。
　　第十五条禁止从事下列危及长城安全的活动：
　　（一）在长城主体上设置摊点、通讯设施；
　　（二）组织游览未批准为参观游览场所的长城；
　　（三）攀登未批准为参观游览场所的长城；
　　（四）刻划、涂污、损坏长城；
　　（五）非法移动、拆除、污损、破坏长城保护标志；
　　（六）在长城上架梯、挖坑、竖杆、堆积垃圾；
　　（七）其他危及长城安全的行为。
　　任何单位或者个人不得擅自利用长城设卡收费或者从事其他营利性活动。
　　第十六条一切单位和个人都有权对破坏长城及其环境风貌的行为予以制止和举报。文物行政主管部门接到举报后，应当及时处理。
　　市文物行政主管部门对不履行长城保护职责的区、县人民政府和乡、镇人民政府有权予以通报。
　　第十七条对违反本办法第十二条第二款规定，设置的文物、导游等标志标牌不符合要求的，由城市管理综合执法组织责令拆除或者更换，并可处200元以上1000元以下的罚款。
　　第十八条对违反本办法第十三条第一款规定，非法占有长城建筑材料，或者利用长城建筑材料修建除长城以外的建筑物、构筑物的，由文物行政主管部门依法追回长城建筑材料；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十九条对违反本办法第十四条规定，利用长城拍摄电影、电视或者举办大型活动危及长城安全的，由文物行政主管部门责令停止活动；对已经造成长城损害的，依法处理。
　　第二十条对违反本办法第十五条第一款第（一）项、第（二）项规定，或者违反本办法第十五条第二款规定的，由文物行政主管部门责令改正，并可处1000元以上3万元以下的罚款。
　　对违反本办法第十五条第一款第（三）项、第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项规定的，由文物行政主管部门责令改正，并可处200元以上500元以下的罚款。
　　第二十一条对违反本办法的行为，其他法律、法规、规章已经规定了行政处罚的，由有关部门依法处理。
　　第二十二条对依照本办法负有长城保护管理职责的区、县人民政府和乡、镇人民政府及其有关工作人员，未依法尽到保护管理长城的责任，发生危及长城安全、影响长城环境风貌后果的，或者违反本办法第十一条规定，将长城转让、抵押或者折股作为企业资产经营，或者擅自利用长城开辟参观游览场所的，由其上级主管部门或者所在单位依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十三条本办法自2003年8月1日起施行。




“警民联调”工作的法律思考

深圳市公安局八卦岭派出所所长 李笑杰

一直以来，公安基层派出所每天要应付大量的非警务纠纷，此已经成为困扰基层工作的一大难题。据有关数据显示，在南方城市，特别是在深圳，基层派出所每天接报的警情，约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能。但是，群众利益无小事，很多纠纷如果处理不当，很容易由此形成治安、刑事案件，甚至酿成上访案件及群体性事件，对社会安定造成很大的冲击。社会在发展，传统的治安调解已满足不了群众对调解的需求。公安机关一直贯彻执行群众路线，为维护社会稳定发挥了重要作用。但另一方面，使群众形成了“有困难找警察”的思维模式和习惯做法，因此，群众有了纠纷不去找基层调解组织，而直接打110报警，希望公安机关介入解决。全国很多城市的公安机关已经意识到多种渠道化解民间纠纷的必要性，为了给政府节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，纷纷制定了“警民联调”工作机制，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，从而使得大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。但是，我们也由此发现了“警民联调”产生的一些负面问题。因为缺乏深入的调研，很多城市的公安机关只是简单的将人民调解与治安调解混合，未解决两者的法理衔接，致使很多因民间纠纷形成的治安案件错误的通过了人民调解来解决，给公安机关带来了巨大的司法风险。为了使“警民联调”真正的发挥作用，使公安机关规避潜在的法律风险，笔者认为，如下问题值得我们认真探讨。
一、人民调解与公安治安调解的性质界定
人民调解和公安部门的治安行政调解都是“大调解”的重要组成部分，是化解人民内部矛盾的重要手段，特别是在化解民间纠纷方面都发挥了重要的作用。但我们不能否认，人民调解与公安行政调解是属于不同性质的调解。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定的调解属于行政调解的范畴。从立法本意来看，既然治安调解规定于处罚法之内，那么也就是说，治安调解有存在的法律价值及依据，它不能用人民调解来替代。如果强行用人民调解来替代治安调解，那公安机关要承担因使用不同性质的调解而产生的司法风险。主要的风险为：《人民调解协议书》具有民事合同的法律效力，而《治安调解协议书》即不具有民事合同的法律效力；从中可以知道，一旦当事人事后反悔，救济措施即完全不同。治安调解协议签订后当事人反悔的，公安机关应当依照治安管理处罚法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。而人民调解协议签订后反悔的，当事人只能持协议书向人民法院提起诉讼，法院只需对协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。如果公安机关将本应进行治安调解的案件用人民调解来代替，那么出现上述反悔的情况，当事人诉讼后法院的判决得不到执行时，必定会出现一方违反治安管理的行为人逃避了法律的制裁，公安机关的司法风险不言而喻。
二、人民调解与治安调解有机衔接的必要性
在新的历史条件下，社会矛盾进一步突显，我们对此必须要有清醒的认识。我们都知道，“和为贵”式的调解在中国有着源远流长的历史，深深渗透于我国的政治、经济、文化和民族心理之中，有着广泛的群众基础。因势利导，充分发挥其作用，定能将影响社会稳定的群众矛盾消灭在萌芽状态、化解在基层，达到“防范于未然之处，消灾于无形之中”的效果，对构建和谐社会具有重大意义。无论是传统社会还是现代法治社会，都会产生特定的纠纷解决需求，基于社会主体价值观和偏好、纠纷类型等因素，就必然需要多元化的纠纷解决机制。在构建和谐社会日渐深入人心的情况下，调解的价值应该得到进一步的提升，调解的领域也应进一步扩大。同时，纠纷解决机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，应鼓励各种探索和尝试，并对实践中积累的行之有效的方法、模式用法律的形式固定下来。另外，处理违法犯罪是一项综合性的社会系统工程，刑事法律、治安法律法规只能解决其中一部分问题，把刑事法律、治安法律法规作为万能处方是不对的，因为刑事法律、治安法律法规只是社会处方中特殊的一种，更多的是在它们之外。因此在构建社会主义和谐社会成为时代主题的背景下，将人民调解与治安调解有机衔接，探索警民联调的新型机制，具有重要的历史意义。
三、人民调解与治安调解有机衔接的法律依据
　　为了规避警民联调所带来的司法风险，警民联调工作必需要在法律规定的框架内进行。因此，我们必须要利用法律来解决两种不同性质的调解衔接问题。
人民调解的法律依据：《人民调解工作若干规定》第二十条规定，人民调解的受理范围为发生在公民与公民之间、公民与法人及其他社会组织之间、法人与法人之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。
治安调解的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。
从上述两者法律依据来看，我们可以看出，两者内容有交叉重叠的地方。如因民间纠纷引起的打架斗殴，肯定涉及了相关的经济赔偿问题；损毁他人财物，也同样涉及了损害赔偿的问题。经济赔偿及损害赔偿均属民事权利义务争议的范畴，这是毫无疑问的事实。也就是说，此类治安案件的当事人除了违反治安管理的行为外，还存在民事权利义务的争议。人民调解只能解决民事权利义务争议，对于违反治安管理的行为，其无权进行处理（调解），故要将治安案件全部进行人民调解，显然不当。但《治安管理处罚法》规定此类案件可以治安调解处理，治安调解是通过对案件中因打架斗殴或者损毁他人财物而产生民事权利义务争议进行调解，从而使被伤害人或者财物被损害方获得赔偿后放弃追究另一方当事人的法律责任。因此，治安调解不仅解决了民事权利义务的争议，还解决了违反治安管理的行为人不再受法律追究的问题。既然人民调解与治安调解在调解范围内有部分重合，那么，两者的衔接问题由此迎刃而解。
四、人民调解与治安调解衔接构想
既然解决了人民调解与治安调解衔接的法律依据，那么下一步最重要的就是如何操作的问题了。笔者认为，发生了《治安管理处罚法》第九条规定的治安案件，需要治安调解处理的，可以先就当事人双方的民事权利义务争议的部分进行人民调解。在此必须特别注意，人民调解要坚持双方自愿的原则。一旦民事权利义务争议的部分通过人民调解成功解决，即立刻进入治安调解。既然当事人一方通过人民调解获得了赔偿，其肯定会放弃追究另一方当事人的法律责任，治安调解也会同时成功。因此，当事人双方在第一阶段签订的是《人民调解协议书》，第二阶段签订的是《治安调解协议书》。就算协议签订后出现一方反悔的情况，公安机关仍然可以介入处理，从而有效规避了公安机关在调解过程中的司法风险。这种操作方式才是真正意义的“警民联调”。